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近年来，随着经济建设的快速发展，政府投资建设项目不断增加，投入的资金量也在逐年增大，对政府投资资金项目加强监管已经成为各级政府和社会各界关注的热点、焦点。在新形势下，审计应加快推进政府投资审计“三个转变”，切实做好重大项目跟踪审计工作。

在近几年审计过程中发现，部分采取EPC总承包模式建设的工程项目虽可以缩短项目全过程周期，有利于推进项目进度，一定程度上简化了建设单位的工作流程。但容易出现违规增加工程费用的问题，导致价格虚高，出现了一些与传统工程项目管理有明显区别的风险点，主要情况如下：

一、EPC总承包工程项目实施现状

EPC模式在近几年政府投资项目中运用较为广泛，存在建设规模大，资金体量大，“亿元级”项目占比较高等特点。部门单位的重点建设项目采用EPC总承包模式的比例从2018年开始呈逐年增加的趋势。

二、存在的问题

EPC总承包工程在前期设计、施工、结算等方面存在一些与传统建设管理有区别的突出问题，以审计实践中的某项目为例，说明如下：

（一）设计单位擅自扩大设计范围导致工程总投资增加。前期设计方案、投资估算与联合体总承包工程设计单位为同一家，该项目未经修建性规划审批，在前期设计方案中调整增加原建设方案，导致项目城建计划总投资增加调增100%以上。

（二）概算总费用超可研批复总额。设计单位违反建设程序把施工阶段的设计变更作为前期概算报批，列入项目总投资，增加施工结算费用。通过补办前期手续的方式把施工费用计入投资概算，施工开始实施后补办初步设计及概算批复，工程实施过程中无批准手续和设计变更作依据增加施工内容，费用列入概算补办报批手续，概算总费用超可研批复20%以上。

（三）工程结算不符合施工总承包的预、结算规则多计施工费用。建设单位和总承包单位在合同中没有按照EPC模式下规定的工程结算计价方式进行规范约定，在总价合同的基础上工程结算采取据实结算的方式计价，与采取EPC总承包模式总价合同或成本加酬金合同结算计价结果相比，多计工程结算费用10%以上。

三、原因分析

从审计情况来看，产生上述问题的原因主要是EPC模式下设计单位的经济业务关系已经由设计方转变为施工承包方，从第三方建设方案管理单位变为被管理的施工承包单位，但项目责任单位和相关主管部门仍然按照传统工程项目进行审批管理，以参与施工总承包设计单位的设计文件作为依据上报、审批。上述问题的产生能增加设计方作为施工总承包单位的工程收入，参照计价规则可计取更多的工程利润。

四、审计建议

从全国的情况来看，EPC总承包模式是近几年国家推行的工程项目承包方式，管理机制正在逐步完善中，经过2016年至2020年国家三次主要管理法规出台，相关法规已日趋成熟，但基层建设单位实际管理仍有不同程度的滞后。为避免今后在其他工程项目中发生类似问题，加强绩效管理，真正发挥EPC工程总承包模式的绩效优势，提出如下审计建议：

（一）建设单位应当合理选择工程项目实施方式。EPC模式的适用应对项目情况和建设管理能力等有一定要求，建设内容明确、技术方案成熟的项目，才适宜采用该模式。采取EPC模式原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。简化审批程序的项目，也应在完成投资决策审批后发包。

（二）应加强项目参建单位准入管理。EPC项目的工程总承包单位一般不得是该项目前期编制单位，如项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制及其评估单位等。如果是同一单位，容易出现投资额、工程费用计费程序和规则管理失控。

（三）应合理确定EPC合同价格形式。合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。采用总价合同的，不应随意变更合同内容，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

（四）可以明确风险分配原则。通过合理分配风险，将投资管理的责任规范分配给工程总承包单位，如约定超出合同金额一定比例范围内的风险由工程总包单位承担等，避免项目实施过程中总承包单位以各种理由提出的费用增加。（作者：李纪文 单位：武汉市武昌区审计局）